Programma Nazione di Gestione dei Rifiuti (PNGR): definizione, funzioni, obiettivi.

Il Programma Nazionale per la Gestione dei Rifiuti (PNGR) è lo strumento, previsto e definito dall’articolo 198- bis del Testo Unico Ambientale¹, di indirizzo per le Regioni e le Province autonome per la pianificazione della gestione dei rifiuti.

Il Programma deve contenere²:

• dati inerenti alla produzione, su scala nazionale, dei rifiuti per tipo, quantità, e fonte;
• la ricognizione impiantistica nazionale, per tipologia di impianti e per regione;
• l’adozione di criteri generali per la redazione di piani di settore concernenti specifiche tipologie di rifiuti, incluse quelle derivanti dal riciclo e dal recupero dei rifiuti stessi, finalizzati alla riduzione, il riciclaggio, il recupero e l’ottimizzazione dei flussi stessi;
• l’indicazione dei criteri generali per l’individuazione di macroaree, definite tramite accordi tra Regioni³ che consentano la razionalizzazione degli impianti dal punto di vista localizzativo, ambientale ed economico, sulla base del principio di prossimità, anche relativamente agli impianti di recupero, in coordinamento con quanto previsto all’articolo 195, comma 1, lettera f;
• lo stato di attuazione in relazione al raggiungimento degli obiettivi derivanti dal diritto dell’Unione europea in relazione alla gestione dei rifiuti e l’individuazione delle politiche e degli obiettivi intermedi cui le Regioni devono tendere ai fini del pieno raggiungimento dei medesimi;
• l’individuazione dei flussi omogenei di produzione dei rifiuti, che presentano le maggiori difficoltà di smaltimento o particolari possibilità’ di recupero sia per le sostanze impiegate nei prodotti base sia per la quantità complessiva dei rifiuti medesimi, i relativi fabbisogni impiantistici da soddisfare, anche per macroaree, tenendo conto della pianificazione regionale, e con finalità’ di progressivo riequilibrio socioeconomico fra le aree del territorio nazionale;
• l’individuazione di flussi omogenei di rifiuti funzionali e strategici per l’economia circolare e di misure che ne possano promuovere ulteriormente il loro riciclo;
• la definizione di un Piano nazionale di comunicazione e conoscenza ambientale in tema di rifiuti e di economica circolare;

 

Il Programma nazionale può, inoltre, contenere:

•  l’indicazione delle misure atte ad incoraggiare la razionalizzazione della raccolta, della cernita e del riciclaggio dei rifiuti;
•  la definizione di meccanismi vincolanti di solidarietà tra Regioni finalizzata alla gestione di eventuali emergenze.

 

Note

¹ D.Lgs aprile 2006, n. 152 modificato dal D.Lgs 3 settembre 2020, n. 116 che recepisce il pacchetto europeo per l’economia circolare.

² D.Lgs 3/9/2020 n116 art. 2 comma 3 e 4.

³ Ai sensi dell’articolo 117 ottavo comma della Costituzione.

 

Le funzioni del PNGR

Il PNGR definisce i macro-obiettivi, le macro-azioni, i target, definisce i criteri e le linee strategiche a cui le Regioni e le Province autonome dovranno attenersi nella elaborazione dei Piani di gestione dei rifiuti.

Il PNGR è uno degli elementi strutturali per l’attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR)⁴

Il PNGR è, quindi, lo strumento di indirizzo e supporto alla pianificazione della gestione dei rifiuti volto a garantire:

• l’integrazione nella normativa italiana dei criteri e degli obiettivi di pianificazione e gestione dei rifiuti contenuti nella normativa comunitaria,
• l’efficienza, l’efficacia, la sostenibilità ed economicità dei sistemi di gestione dei rifiuti in tutto il territorio nazionale, in coerenza con gli obiettivi di coesione territoriale.

 

Note

⁴ Prevista nella Missione 2 – Rivoluzione verde e transizione ecologica, Componente 1 – Economia circolare e agricoltura sostenibile (M2C1).

Le fasi di attuazione

Novembre 2020: il Ministero della Transizione Ecologica ha istituito il tavolo tecnico istituzionale a cui partecipano le Regioni, le due Province Autonome, l’Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale (ISPRA), l’Associazione nazionale dei Comuni italiani (ANCI), il Ministero dello sviluppo economico (MISE), e l’Autorità di Regolazione per energia Reti e Ambiente (ARERA), con lo scopo:

• della definizione delle linee strategiche per sviluppare un Programma condiviso,
• dell’individuazione, sulla base delle priorità indicate dalle regioni, di flussi strategici da analizzare ai fini della elaborazione del Programma.

 

Il Programma è sottoposto a procedura di VAS per garantire una maggiore coerenza e sostenibilità alla pianificazione regionale conseguente.

Dicembre 2021: è stata presentata l’istanza per l’avvio della fase di scoping del Programma da parte della Direzione Generale per l’economia circolare presso il Ministero della Transizione Ecologica, autorità procedente/proponente (avvio fase di scooping).

14 gennaio 2022: l’elaborazione del parere sul rapporto preliminare (conclusione fase di scooping).

16 marzo 2022: trasmissione della documentazione (Proposta Programma, Rapporto Ambientale, Sintesi non Tecnica) per la consultazione pubblica, ai sensi dell’art. 13 comma 5 del d.lgs 156/2006 da parte della Direzione Generale per l’economia circolare presso il Ministero della Transizione Ecologica; ai sensi dell’art. 14, la consultazione avrà una durata di 45 giorni (quindi scadenza 30 aprile 2022).

Ad oggi sono consultabili nel sito del Ministero tutte le Osservazioni del Pubblico ed i Pareri presentati⁵

Entro 18 mesi dalla pubblicazione del Programma nazionale per la gestione dei rifiuti, le Regioni e le province autonome dovranno aggiornare i propri piani “a meno che gli stessi non siano già conformi” alle linee di indirizzo del PNGR.

Il PNGR dovrà nel tempo essere sottoposto a monitoraggio per verificare lo stato di attuazione delle indicazioni del programma nazionale, valutarne l’efficacia degli obiettivi al fine di proporre azioni correttive e permettere, quindi, ai decisori di adeguarlo alle dinamiche evolutive del sistema nazionale e territoriale⁶.

Il PNGR individua nel superamento del gap impiantistico una priorità ed è rivolto a garantire una gestione integrata dei rifiuti, con riduzione al minimo, come opzione ultima e residua, lo smaltimento finale.

Figura 1: Schema concettuale strategico: il PNGR nel quadro della Strategia Nazionale per l’Economia Circolare

I target previsti dal PNGR si concentrano sull’aumento del tasso di raccolta differenziata, sulla riduzione del numero delle discariche irregolari, sulla riduzione del tasso di smaltimento in discarica dei rifiuti urbani al di sotto del 10% al 2035. Il Programma indica la necessità di adottare a livello regionale pianificazioni basate su una attenta quantificazione dei flussi dei rifiuti e individua nella metodologia LCA (Life Cycle Assessment) uno strumento fondamentale per la comparazione degli scenari di gestione, tenendo conto di tutti gli impatti ambientali.

Note

⁵ https://va.mite.gov.it/it-IT/Oggetti/Documentazione/8199/12062?Testo=&RaggruppamentoID=1029#form-cercaDocumentazione

⁶ il piano di monitoraggio che contiene gli indicatori è definito dal capitolo 12 del PNGR.

 

Gli obiettivi del Programma Nazionale per la Gestione dei Rifiuti

Come già scritto il PNGR ha un ruolo strategico nella definizione delle politiche di gestione rifiuti nell’ambito della transizione verso un’economia circolare.

Sulla base di questo principio gli obiettivi generali sono così definiti:

1. Contribuire alla sostenibilità nell’uso delle risorse e ridurre i potenziali impatti ambientali negativi del ciclo dei rifiuti;
2. Progressivo riequilibrio dei divari socio-economici, per quanto riguarda la gestione dei rifiuti;
3. Rafforzare la consapevolezza e i comportamenti virtuosi degli attori economici e dei cittadini per la riduzione e la valorizzazione dei rifiuti;
4. Promuovere una gestione del ciclo dei rifiuti che contribuisca al raggiungimento degli obiettivi di neutralità climatica.

 

Secondo quanto indicato nel piano, questi obiettivi possono essere raggiunti con il supporto di macro-obiettivi che definiscono in maggiore dettaglio gli obiettivi principali quali:

1. riduzione del divario di pianificazione e di dotazione impiantistica tra le diverse regioni, perseguendo il progressivo riequilibrio socio-economico e la razionalizzazione del sistema impiantistico e infrastrutturale secondo criteri di sostenibilità, efficienza, efficacia, ed economicità per corrispondere ai principi di autosufficienza e prossimità;
2. raggiungimento degli obiettivi di prevenzione, preparazione per il riutilizzo, riciclaggio e recupero dei rifiuti e di riduzione dello smaltimento, tenendo conto anche dei regimi di responsabilità estesa del produttore (EPR) per i rifiuti prodotti;
3. razionalizzazione ed ottimizzazione del sistema impiantistico e infrastrutturale attraverso una pianificazione regionale basata sulla completa tracciabilità dei rifiuti e l’individuazione di percorsi che portino nel breve termine a colmare il gap impiantistico mediante la descrizione dei sistemi esistenti con l’analisi dei flussi dei rifiuti;
4. promozione della contestuale riduzione dei potenziali impatti ambientali, da valutare anche mediante l’adozione dell’analisi del 6 ciclo di vita (LCA-Life Cycle Assesment) di sistemi integrati di gestione rifiuti;
5. garantire una dotazione impiantistica con elevati standard qualitativi di tipo gestionale e tecnologico;
6. promozione di una gestione del ciclo dei rifiuti che contribuisca in modo sostanziale al raggiungimento degli obiettivi di neutralità climatica;
7. definizione delle azioni prioritarie per promuovere la comunicazione e la conoscenza ambientale in tema di rifiuti ed economia circolare.

 

La realizzazione dei macro-obiettivi è attuabile a sua volta con l’adozione di macro-azioni:

1. promozione dell’adozione dell’approccio basato sulla analisi dei flussi per l’applicazione del LCA,
2. individuazione e gestione dei gap gestionali e impiantistici,
3. verifica della conformità della pianificazione delle Regioni con indirizzi e metodi del PNRG,
4. promozione della comunicazione e la conoscenza ambientale in tema di rifiuti ed economia circolare,
5. promozione della attuazione delle componenti rilevanti del PNRR e di altre politiche incentivanti,
6. minimizzazione del ricorso alla pianificazione per macro aree,
7. assicurazione di un adeguato monitoraggio dell’attuazione del PNRG e dei suoi impatti.

 

Figura 2: Schema di sintesi degli obiettivi, macro obiettivi e macro-azioni del PNRG

Dalla definizione delle macro aree ai criteri per calcolare il fabbisogno di recupero e smaltimento

Il PNGR prevede che in via prioritaria le regioni debbano essere autonome nella gestione dei rifiuti Tuttavia sono possibili eccezioni. Ad esclusione dei rifiuti organici, l’autonomia gestionale può essere garantita, in alcuni casi, anche su un territorio più ampio, da individuare come “macro area”, previo accordo tra le Regioni. Tale deroga dovrà essere finalizzata anche ad ottimizzare il funzionamento e la gestione degli impianti di trattamento delle diverse frazioni oltre che garantire i principi di autosufficienza e di prossimità.

L’articolo 198-bis, comma 2 lettera d) del Testo Unico Ambientale prevede criteri generali per l’individuazione delle macro aree da definire tramite accordi fra regioni. Lo stesso articolo dispone che lo smaltimento dei rifiuti e il recupero dei rifiuti urbani non differenziati siano attuati con il ricorso ad una rete integrata e adeguata di impianti tenendo conto delle migliori tecniche disponibili (BAT) e del rapporto tra i costi e i benefici complessivi, al fine di:

a)realizzare l’autosufficienza nello smaltimento dei rifiuti urbani non pericolosi e dei rifiuti del loro trattamento in ambiti territoriali ottimali;

b)permettere lo smaltimento dei rifiuti ed il recupero dei rifiuti urbani indifferenziati in uno degli impianti idonei più vicini ai luoghi di produzione o raccolta, al fine di ridurre i movimenti dei rifiuti stessi, tenendo conto del contesto geografico o della necessità di impianti specializzati per determinati tipi di rifiuti;

c)utilizzare i metodi e le tecnologie più idonei a garantire un alto grado di protezione dell’ambiente e della salute pubblica.

Da ciò sono esclusi i rifiuti urbani non differenziati, la frazione di rifiuti derivanti da trattamento dei rifiuti urbani destinati a smaltimento, i rifiuti organici originati dal ciclo di gestione dei rifiuti urbani.

Di seguitò le possibilità definite nel PNGR:

Figura 3: Casi in cui è possibile definire accordi di macro area

 

Le strategie-guida delle pianificazioni a livello regionale

Come già accennato, obiettivo del PNGR è quello di indirizzare e supportare la pianificazione della gestione dei rifiuti al fine di garantire:

1. la rispondenza dei criteri di pianificazione agli obiettivi della normativa comunitaria, in ottica di prevenzione del contenzioso;
2. l’efficienza, efficacia, sostenibilità ed economicità dei sistemi di gestione in tutto il territorio nazionale, in coerenza con gli obiettivi di coesione territoriale.

 

Le valutazioni effettuate sulla pianificazione regionale, e in fase di Valutazione Strategica Ambientale, hanno evidenziato una differente efficacia delle pianificazioni regionali, tra l’altro non sempre corrispondente ai requisiti fissati dalle norme europee e nazionali.

Per consentire alle regioni ed agli stakeholders di migliorare la gestione e la valutazione dei piani regionali di gestione dei rifiuti è previsto un rafforzamento della piattaforma informativa Monitor Piani.  Il Ministero della Transizione Ecologica, nel contesto del PNGR ha anche creato una di controllo dei piani che permette di verificarne facilmente la corrispondenza con le indicazioni comunitarie utile per l’accesso ai fondi comunitari e di coesione nazionale.

 

Bibliografia

Decreto Legislativo 3 settembre 2020, n. 116: Attuazione della direttiva (UE) 2018/851 che modifica la direttiva 2008/98/CE relativa ai rifiuti e attuazione della direttiva (UE) 2018/852 che modifica la direttiva 1994/62/CE sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggio. (20G00135) (GU Serie Generale n.226 del 11-09-2020)note: Entrata in vigore del provvedimento: 26/09/2020 https://www.gazzettaufficiale.it/eli/id/2020/09/11/20G00135/sg

Decreto Legge 30 aprile 2022, n. 36 Ulteriori misure urgenti per l’attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR). (22G00049) (GU Serie Generale n.100 del 30-04-2022)note: Entrata in vigore del provvedimento: 01/05/2022 (art 7 Ulteriori  misure  urgenti  abilitanti  per  l’attuazione  del  Piano nazionale di ripresa e resilienza )

https://www.mite.gov.it/sites/default/files/archivio/notizie/3_vas_SNT.pdf

Decreto Legge 3 aprile 2006, n. 152 Norme in materia ambientale. (GU Serie Generale n.88 del 14-04-2006 – Suppl. Ordinario n. 96)note: Entrata in vigore del provvedimento: 29/4/2006, ad eccezione delle disposizioni della Parte seconda che entrano in vigore il 12/8/2006.

https://www.gazzettaufficiale.it/dettaglio/codici/materiaAmbientale

Programma Nazionale per la Gestione dei Rifiuti (PNGR) https://va.mite.gov.it/it-IT/Oggetti/Documentazione/8199/12062?Testo=&RaggruppamentoID=1029#form-cercaDocumentazione